12月臨近，一年一度的中央農(nóng)村工作會議將要召開。據(jù)媒體報道，農(nóng)村土地制度改革總體方案將是這次會議的重要內(nèi)容之一。農(nóng)村土地大致可分為三類：耕地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地。對這三類地的改革，再加上征地制度改革，是這一輪農(nóng)村土地制度改革的四大塊內(nèi)容。

中央全面深化改革領(lǐng)導小組在9月底審議了《關(guān)于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。這個文件于11月20日公布，為耕地方面的改革規(guī)定了方向和框架。其重大創(chuàng)新是將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)，在農(nóng)民無失地之憂的前提下實現(xiàn)耕地流轉(zhuǎn)，既能保障農(nóng)民利益，又有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

“三權(quán)分置”的原則不僅適用于耕地，而且適用于其他農(nóng)村土地，應該用來指導其他兩類土地的改革。

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”， 中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文指出，這是一個新概念，不等于宅基地。農(nóng)民住房建于宅基地之上，但又不等于宅基地，在這種聯(lián)系和區(qū)別中，我們就能看到“三權(quán)分置”的情況。宅基地的“底”是集體所有；作為宅基地歸農(nóng)民占有，類似于耕地的承包權(quán)，他們因村民的身份而從集體獲得，不能轉(zhuǎn)讓；建于其上的住房是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，他們可以自己處置，用于抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，類似于耕地的經(jīng)營權(quán)。我們可以將宅基地的三種權(quán)利稱為所有權(quán)、居住權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)。

目前對宅基地權(quán)利的區(qū)分基本上是兩分法，分成所有權(quán)和使用權(quán)—其實以前對耕地權(quán)利的區(qū)分也是如此，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)被合為承包經(jīng)營權(quán)。從兩分法的認識出發(fā)，宅基地的所有權(quán)是集體的，那能夠流轉(zhuǎn)的就是使用權(quán)，如果使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)民就失去了這塊土地。這使宅基地流轉(zhuǎn)難以取得進展。目前，一些地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)試驗一般都是農(nóng)民有償退出，農(nóng)民用賣宅基地的錢在城鎮(zhèn)購房。但對于那些在城鎮(zhèn)還未站穩(wěn)腳的農(nóng)民來說，他們還想留住自己在農(nóng)村的“窩”，因此退出宅基地的意愿并不高。于是，農(nóng)村宅基地大量閑置，農(nóng)民難以利用這種財產(chǎn)權(quán)利。

如果將宅基地“三權(quán)分置”，則可能破解這種困境，農(nóng)民保留居住權(quán)，而住房財產(chǎn)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。宅基地之上的住房可抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，與耕地的經(jīng)營權(quán)一樣。當然，流轉(zhuǎn)的期限不能太長，否則經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)、財產(chǎn)權(quán)與居住權(quán)就難以區(qū)分開來。農(nóng)民甚至可以將閑置的宅基地賣掉，換取現(xiàn)金去城鎮(zhèn)生活，但他們在農(nóng)村的居住權(quán)仍保留，因此，當他們想返回農(nóng)村居住時，他們有權(quán)再獲得宅基地，但必須付錢。當然，這些還只是粗略的想法，在實際操作中會有很多難題。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地也可以“三權(quán)分置”，所有權(quán)歸集體，受益權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)。

21世紀經(jīng)濟報道