我國(guó)正在進(jìn)行一場(chǎng)史無(wú)前例的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，2011年我國(guó)城市人口首次超過(guò)農(nóng)村，城鎮(zhèn)化率為51%，2012年為52%。照此速度下去，不出10年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率可能達(dá)到60%。這期間將有約3億農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，有關(guān)方面測(cè)算，當(dāng)我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%時(shí)，所需資金高達(dá)30萬(wàn)億~50萬(wàn)億元，每年的資金需求高達(dá)數(shù)萬(wàn)億元。城鎮(zhèn)化數(shù)十萬(wàn)億元資金從何而來(lái)？

　　從某種程度上來(lái)看，城鎮(zhèn)化又是土地資金化的演進(jìn)過(guò)程。無(wú)論是傳統(tǒng)土地的城鎮(zhèn)化還是新型人的城鎮(zhèn)化，都離不開(kāi)資金。但城鎮(zhèn)化又不僅僅是融資問(wèn)題，關(guān)鍵是找到一種路徑：將三億農(nóng)民有序地轉(zhuǎn)變成市民，這在中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)無(wú)疑充滿挑戰(zhàn)。

　　地方債是城鎮(zhèn)化的必然產(chǎn)物

　　地方債務(wù)是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，這從其資金主要投向上可以略見(jiàn)一斑，但是，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也將創(chuàng)造出巨大的內(nèi)需市場(chǎng)。

　　過(guò)往的城鎮(zhèn)化主要靠財(cái)政尤其是土地財(cái)政，當(dāng)傳統(tǒng)財(cái)政不足時(shí)，政府通常通過(guò)賣地或舉債來(lái)籌措資金缺口，而償還債務(wù)還得依靠土地出讓收入。如此一來(lái)，政府又回到土地財(cái)政上去了，債務(wù)越滾越多。最新一輪地方債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示：全國(guó)99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。至2013年6月底，各地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬(wàn)億元，其中4.07萬(wàn)億元?dú)w屬地方融資平臺(tái)。2014年地方政府債務(wù)償還規(guī)模為3.56萬(wàn)億元，2014~2016年利息負(fù)擔(dān)預(yù)計(jì)在1.5萬(wàn)億元左右；而地方政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)的比率已占到債務(wù)余額的37.23%。

　　客觀地說(shuō)，地方債務(wù)是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，這從其資金主要投向上可以略見(jiàn)一斑。從審計(jì)署披露的信息來(lái)看，目前，地方政府債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，而且高度集中于土地收儲(chǔ)。其中土地收儲(chǔ)占政府負(fù)有償還責(zé)任的16.7%，市政建設(shè)占政府負(fù)有償還責(zé)任的37.5%，交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)占債務(wù)合計(jì)的24.4%，此外，保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出也占到了債務(wù)的相當(dāng)部分。也就是說(shuō)地方政府債務(wù)直接、間接與土地有關(guān)的部分幾乎占了70%。另一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也將創(chuàng)造出巨大的內(nèi)需市場(chǎng)。3億農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民，將新增數(shù)萬(wàn)億元的居民消費(fèi)支出，而相關(guān)配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等更將為擴(kuò)大內(nèi)需提供持久的內(nèi)生動(dòng)力，從而為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，最終也有利于債務(wù)問(wèn)題的解決。

　　另外，我們也應(yīng)看到，由于地方政府債務(wù)大部分投在基礎(chǔ)設(shè)施與民生上，客觀上也促進(jìn)了城鎮(zhèn)化與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且還形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)。但短期內(nèi)將面臨較大的還債壓力。

　　所以，地方債務(wù)與城鎮(zhèn)化融資是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面：一方面政府債臺(tái)高筑；另一方面，城鎮(zhèn)化每年又需要數(shù)萬(wàn)億資金，如何填補(bǔ)資金缺口，建立多元化長(zhǎng)期融資機(jī)制迫在眉睫。

　　光有市政債還不夠

　　無(wú)論是何種城鎮(zhèn)化的資金需求都涉及土地的資金化，如何將土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金成為我們解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

　　城鎮(zhèn)化的資金需求可分為兩大類：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中貸款利息的支付，亦即市政公共設(shè)施支出；二是農(nóng)民市民化的公共服務(wù)需求，包括農(nóng)民市民化所帶來(lái)的養(yǎng)老需求、社會(huì)保障與醫(yī)療、教育需求以及保障房的投資需求。上述兩類資金需求的性質(zhì)不同，需要不同的籌資方式。無(wú)論是何種城鎮(zhèn)化的資金需求都涉及土地的資金化，如何將土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金成為我們解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

　　當(dāng)前城鎮(zhèn)化融資方式存在以下兩個(gè)方面問(wèn)題：其一、融資的利率與期限的嚴(yán)重錯(cuò)配。本來(lái)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的基礎(chǔ)設(shè)施投資周期長(zhǎng)、回收慢，需要長(zhǎng)期、低利資金與之配套，而事實(shí)上，地方政府融資主要依賴商業(yè)銀行，而后者的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)決定了其貸款期限較短，難以與城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的長(zhǎng)周期相匹配，由于地方政府不能公開(kāi)發(fā)債，只能通過(guò)平臺(tái)公司等曲線融資，為了及時(shí)償還銀行債務(wù)，地方政府還借助信托、BT項(xiàng)目融資等方式籌資，導(dǎo)致影子銀行大行其道，債務(wù)成本不斷攀升。其二，融資項(xiàng)目的收益率難以填補(bǔ)市場(chǎng)化的融資成本。由于城鎮(zhèn)化融資項(xiàng)中不少為公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其定價(jià)難以市場(chǎng)化。

　　為此，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化融資除了地方政府舉債外，還必須完善財(cái)稅體制，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，增強(qiáng)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，增強(qiáng)其履行公共服務(wù)職責(zé)的能力。建立健全地方債券發(fā)行管理制度，建立政策性金融機(jī)構(gòu)，并鼓勵(lì)民間資本參與，同時(shí)發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。

　　與地方融資平臺(tái)相比，市政債券在信息披露、風(fēng)險(xiǎn)控制及融資成本等方面具有更多優(yōu)勢(shì)。首先，財(cái)政狀況透明、市場(chǎng)根據(jù)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)對(duì)債券定價(jià)，迫使地方平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)顯性化。金融市場(chǎng)通過(guò)內(nèi)部機(jī)制對(duì)發(fā)債主體進(jìn)行約束與監(jiān)督。其次，由于市政債券以地方稅收或項(xiàng)目收益做擔(dān)保，融資成本較低，期限較長(zhǎng)，與項(xiàng)目使用周期相匹配，效率較高。

　　問(wèn)題是在“營(yíng)改增”之后，誰(shuí)將成為替代目前高達(dá)1.6萬(wàn)億元之巨的地方稅第一大稅——營(yíng)業(yè)稅呢？對(duì)此各方意見(jiàn)不一，房產(chǎn)稅還是消費(fèi)稅，比較可行的是將車輛購(gòu)置稅劃歸地方。民國(guó)時(shí)期，車捐曾是地方一項(xiàng)大稅。1929~1934年間，上海曾以房捐(即房產(chǎn)稅)與車捐及碼頭使用費(fèi)等為擔(dān)保發(fā)行了三期市政公債，其中，1934年，上海市政府發(fā)行期限為12年，以全市各種車輛牌照捐款為擔(dān)保的市政公債350萬(wàn)元。上述市政公債利率為7%，均由外商組織的銀團(tuán)承銷并在其主持下的上海眾業(yè)公所上市交易，發(fā)行之日兩小時(shí)認(rèn)購(gòu)量高達(dá)2000萬(wàn)元。

　　近代上海市政公債之所以能成功發(fā)行且能維持良好信用，主要源于以下兩點(diǎn)：一是穩(wěn)定的財(cái)政收入與使用費(fèi)；二是市政公債發(fā)行折扣率較高，如1934年的市政公債折扣率高達(dá)7%，較大的折扣率為二級(jí)市場(chǎng)預(yù)留了空間，促進(jìn)了市場(chǎng)的流動(dòng)性。上海三種市政公債期限長(zhǎng)達(dá)8~20年，但利率僅為7%~8%，其中的歷史經(jīng)驗(yàn)值得我們深入研究。

　　然而，市政債終究只是融資工具，而土地金融工具還可在一定程度上替代現(xiàn)金成為土地征收與補(bǔ)償工具，它在城鎮(zhèn)化過(guò)程中有其獨(dú)特的作用。

　　土地金融工具是突破口

　　城鎮(zhèn)化融資是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要長(zhǎng)效制度設(shè)計(jì)，離不開(kāi)政府與民間兩方面的作用。而土地金融工具可以發(fā)揮土地資金化的獨(dú)特作用，土地改革任重道遠(yuǎn)。

　　至于如何設(shè)計(jì)土地金融工具，促進(jìn)土地資金化與國(guó)家工業(yè)化，歷史的經(jīng)驗(yàn)可供參考。近代中國(guó)特別是國(guó)民政府時(shí)期曾有過(guò)這方面的制度設(shè)計(jì)與初步探索，但只在小范圍實(shí)施，成效不大。上世紀(jì)五、六十年代，臺(tái)灣地區(qū)曾成功地通過(guò)土地改革促進(jìn)了土地資金化，助推了臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的起飛。其主要內(nèi)容是委托臺(tái)灣土地銀行發(fā)行七成實(shí)物土地債券，同時(shí)搭配三成公營(yíng)事業(yè)股票。將地主超過(guò)限額以上的土地征收，轉(zhuǎn)售給農(nóng)民耕種。在這里土地債券的作用至關(guān)重要：一方面，它是土地征收的工具；另一方面，它又是土地資金化的工具，地主成為股東，“凝固”在土地上的資產(chǎn)變成了工業(yè)化資金。這一歷史經(jīng)驗(yàn)很值得我們當(dāng)前的城鎮(zhèn)化借鑒。

　　我們先來(lái)看城鎮(zhèn)化過(guò)程中的第一類資金需求，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及土地征收、整理等過(guò)程，此為土地的城鎮(zhèn)化過(guò)程。目前，地方政府債務(wù)中近三分之一用于此類支出。再來(lái)看第二類資金需求。公共服務(wù)需求是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，此為人的城鎮(zhèn)化過(guò)程。人的城鎮(zhèn)化過(guò)程大大滯后于土地的城鎮(zhèn)化過(guò)程。當(dāng)前城鎮(zhèn)化面臨農(nóng)民退出農(nóng)村、農(nóng)民市民化成本及農(nóng)民進(jìn)城的安居等難題。

　　在當(dāng)前宏偉的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民手中的土地是最大資產(chǎn)，針對(duì)不同性質(zhì)的進(jìn)程，農(nóng)民可以有不同的土地金融工具設(shè)計(jì)。首先，可以通過(guò)土地債券讓部分已在城市落戶的農(nóng)民退出農(nóng)村。此舉一方面將大大減少地方政府現(xiàn)金壓力，有助于緩解地方債務(wù)危機(jī)。另一方面以土地債券來(lái)替代部分現(xiàn)金可以節(jié)約城鎮(zhèn)化所需資金。其次，讓符合條件的農(nóng)民帶著土地合作社的受益憑證進(jìn)城，消化農(nóng)民市民化的成本。

　　目前，不少地方均把放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件；理由是既然農(nóng)民進(jìn)城落戶享受城鎮(zhèn)社保，就沒(méi)必要保留這兩項(xiàng)權(quán)利，對(duì)此，應(yīng)具體問(wèn)題具體分析。準(zhǔn)“市民”化的農(nóng)民大體可分三類：一是已在所在城市定居與工作；二是“漂流”在城鄉(xiāng)之間；三是就地城鎮(zhèn)化農(nóng)民。即使在目前52.27%的城鎮(zhèn)化率中也還有17%的人口，他們只是生活在城鎮(zhèn)但還沒(méi)有在城鎮(zhèn)落戶，戶籍地和生活地是分離的，其中有2億多人戶口在家，另外還有7000多萬(wàn)的流動(dòng)人口。第一類農(nóng)民人在城市，田、宅還在農(nóng)村，通過(guò)土地債券讓其退出，可以盤活可觀的土地資產(chǎn)。對(duì)于第二類農(nóng)民，目前占比較高，部分可保留農(nóng)村田宅，讓其帶著集體資產(chǎn)進(jìn)城，消化農(nóng)民市民化的成本。另一部分可能需要就地城鎮(zhèn)化，而其在大城市賺得的錢可以支付部分成本。對(duì)于就地城鎮(zhèn)化，主要依靠民間力量，基層土地合作社的作用至關(guān)重要。如蘇州木瀆鎮(zhèn)等土地股份合作社每年的收益除了滾動(dòng)用于投資經(jīng)營(yíng)外，還承擔(dān)了社區(qū)公共事業(yè)的支出，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化中起到了意想不到的作用。

　　總之，城鎮(zhèn)化融資是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要長(zhǎng)效制度設(shè)計(jì)，離不開(kāi)政府與民間兩方面的作用。而土地金融工具可以發(fā)揮土地資金化的獨(dú)特作用，土地改革任重道遠(yuǎn)。

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