土地作為最為基礎(chǔ)的要素，在城鎮(zhèn)化過程中扮演著重要的角色。在過去10多年，中國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，促使農(nóng)業(yè)用地以較快的速度轉(zhuǎn)換為城市用地，為制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施奠定了基礎(chǔ)。在這個(gè)土地城鎮(zhèn)化過程的推動(dòng)下，中國(guó)不僅實(shí)現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了十分顯著的變化。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來看，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比已經(jīng)由改革開放前后的30%下降到2012年的10%；從就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由改革開放前后的70%下降到2012年的34%。這種快速的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，極大地促進(jìn)了中國(guó)的人口從低效的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向高效的非農(nóng)部門，也促使土地從農(nóng)業(yè)用途快速轉(zhuǎn)向工商業(yè)用途，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益的提高。

　　然而，雖然中國(guó)的土地城鎮(zhèn)化取得了明顯的成效，但也產(chǎn)生了不少的問題。能否解決這些問題，則已成為下一階段實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵之一。

　　土地城鎮(zhèn)化的不平衡和低效率是兩個(gè)有待解決的問題

　　快速的土地城鎮(zhèn)化背后也包含著一些問題，這主要表現(xiàn)在土地?cái)U(kuò)張的速度和用地結(jié)構(gòu)的問題上。

　　土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度是共識(shí)?？傮w上看，根據(jù)對(duì)不同地區(qū)不同時(shí)期的數(shù)據(jù)測(cè)算，城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)(即城市用地增長(zhǎng)率/人口增長(zhǎng)率)為1.36—2.30，高于世界公認(rèn)的合理限度1.12。然而，一個(gè)更需要關(guān)注的問題是相比于東部，中部和西部的這一現(xiàn)象更為突出。從數(shù)據(jù)上看，過去近20年，東部城市土地?cái)U(kuò)張和人口擴(kuò)張速度比較接近，中部和西部城市土地?cái)U(kuò)張速度分別是人口擴(kuò)張速度的3—5倍。

　　與此同時(shí)，另一個(gè)尚未被充分認(rèn)識(shí)和討論的事實(shí)是，土地使用結(jié)構(gòu)也存在一定程度的扭曲，中國(guó)的土地使用過度地投向工業(yè)，地方政府競(jìng)相招商引資，以極為低廉的價(jià)格更多地出讓工業(yè)用地，住宅和商業(yè)用地、公共用地比例在整個(gè)土地使用中所占比例過低。由此帶來資源配置的不合理和公共福利水平的低下。

　　作為一個(gè)結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)在工業(yè)用地過快擴(kuò)張的條件下，居住用地?cái)U(kuò)張和生活設(shè)施用地?cái)U(kuò)張速度較為滯后。與國(guó)際大都市相比，中國(guó)城市的居住、交通、綠地占比過低。而國(guó)際上的大都市所承載的主要是居住功能，工業(yè)用地在城市中的比例一般較低，從日本東京的用地結(jié)構(gòu)來看，東京58.2%的土地為居住用地，工業(yè)用地僅占到10%左右。

　　土地高速擴(kuò)張帶來的是土地的低效利用，中國(guó)過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的低效率和高耗能很大程度上來自土地這一重要資源價(jià)格扭曲所帶來的低效利用，從國(guó)際比較來看，即便是北京、上海這些中國(guó)最發(fā)達(dá)的城市，其土地利用效率與發(fā)達(dá)國(guó)家的城市相比，仍有較大差距。

　　深化改革，優(yōu)化城鎮(zhèn)土地使用結(jié)構(gòu)

　　依托于土地的融資模式，也使得地方政府的債務(wù)擴(kuò)張較快，暗含一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。土地在某種程度上可以作為投資主體的自有資本金，當(dāng)?shù)胤秸圆煌绞较蚱髽I(yè)、開發(fā)商等投資主體投放土地，相當(dāng)于增加了這些機(jī)構(gòu)的自有資本金，使之可以擴(kuò)大信用，使用金融杠桿，從而動(dòng)用更多的資金用于投資。另外，土地也可以作為資產(chǎn)抵押物，通過政府的土地儲(chǔ)備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會(huì)的土地作抵押，使這些機(jī)構(gòu)的債務(wù)擴(kuò)張也成為可能。然而，這種方式對(duì)土地市場(chǎng)的敏感度較高，如果土地市場(chǎng)降溫，土地價(jià)格下跌、土地出讓數(shù)量減少，那么不僅一些項(xiàng)目的融資可能出現(xiàn)困難，而且會(huì)產(chǎn)生一些金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　從目前的情況觀察，中國(guó)這種低成本的土地城鎮(zhèn)化在未來的可持續(xù)性已經(jīng)變?nèi)?，未來如何通過改革，以提高土地使用的效率、優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)都是比較關(guān)鍵的。通常，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不同階段，城市建設(shè)用地總規(guī)模一般會(huì)經(jīng)歷“緩慢增長(zhǎng)、加速增長(zhǎng)、低速增長(zhǎng)、基本穩(wěn)定”的變化軌跡。從這個(gè)角度觀察，總體上中國(guó)已逐步進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期階段，未來的建設(shè)用地規(guī)模將進(jìn)入“低速增長(zhǎng)”，而東部沿海發(fā)達(dá)城市處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的后期階段，未來的建設(shè)用地規(guī)模將“基本穩(wěn)定”，增速將會(huì)更低。因此，在這種情況下，以量的擴(kuò)張為主的土地城鎮(zhèn)化階段較為趨緩，而通過改革以實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升則是未來的關(guān)鍵所在。

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