新“國五條”出臺后，政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的態(tài)度非常明確，結(jié)果卻不盡如人意。在此背景下，近日發(fā)表的中國金融四十人論壇課題報告《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》（征求意見稿）（以下簡稱《報告》），從減少地方政府對土地財政的依賴和促進(jìn)房價合理回歸角度提出供地方式改革的建議，就備受各方關(guān)注。

　　《報告》提出三個改革供地方式的方案：一是改革土地招投標(biāo)拍賣掛牌制度為零地價或低成本價供地；二是地方政府的賣地收入歸中央；三是政府退出征地過程，實現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場化。這些年來供地方式上存在的諸多問題已經(jīng)引起各方注意，各種建言也不少，以上三種方案具有一定代表性?！秷蟾妗方ㄗh初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點，在實踐中積累經(jīng)驗，逐步優(yōu)化趨同。此建議實際并不好實施，比如第三方案和前兩個方案根本就不存在趨同可能，而是替代關(guān)系———有你沒我，第一方案如果實施同樣不需要第二方案的存在。

　　制度的實施是有成本的，也有路徑依賴，做改革試點建議需要精耕細(xì)作，從理論基礎(chǔ)、改革原則和操作方法等方面做好分析設(shè)計，做到有的放矢，以免改到半路又要掉頭，社會成本太高?！秷蟾妗穼θ齻€方案都進(jìn)行了利弊分析，前兩個方案都提出兩個弊端，直觀來看，似乎可行性較小，是否如此，還值得進(jìn)一步商榷。

　　第一個方案認(rèn)為把土地價格從房價中剔除，可以降低房價。政府先期投入在土地獲取和開發(fā)上的成本通過未來逐年征收房產(chǎn)稅和其他相關(guān)稅費補(bǔ)償。此方案直接的問題是，地方政府沒有土地出讓收入，而各項稅費的收取要在建設(shè)完成后逐年收回，前期需要墊付的資金太多，現(xiàn)任政府只有負(fù)債投入而沒有激勵。主要的實施者缺乏改革的驅(qū)動力，此方案實施起來會很困難。雖然《報告》提出放開市政債，也提出要健全人大審議監(jiān)督機(jī)制，避免前一任官員過度負(fù)債、新官又不理舊債的現(xiàn)象。人大能否真正起到對黨委政府主要官員行為的約束平衡作用？在當(dāng)前地方政治力量格局下，只怕難度很大。

　　此方案最根本的問題在于土地如何配置，在零地價下誰來獲得土地。招標(biāo)拍賣土地的方式，其實是政府壟斷土地一級市場供應(yīng)情況下的不得已選擇。招標(biāo)拍賣，尤其是拍賣，會給人提高地價的感受，但是它更體現(xiàn)的是一種公開配置資源、以價格來決定土地獲得者的行為，誰能得到土地的原則一目了然。至于競爭激烈抬升價格，其后面的作用因素是貨幣供應(yīng)問題，不能完全認(rèn)為是拍賣所致。如果變?yōu)榱愕貎r供地，房地產(chǎn)畢竟是有利潤的，沒有競價機(jī)制的土地，如何確定誰是開發(fā)者？官員來選擇的話，道德風(fēng)險控制問題就夠撓頭的，如協(xié)議供地時期各種淋漓精致地表現(xiàn)出的腐敗行為怎么來控制呢？搖號或抓鬮，把市場變成游戲場？

　　第二個方案是放棄對高房價的直接追求，力圖改變土地財政格局。至于作用，可能會事與愿違。地方走上土地財政的道路恰恰是1994年財政分灶吃飯，中央和地方財權(quán)分配失衡，肥稅種都被中央收走，地方事權(quán)沒減少，只好去找新稅源。最開始其實是考慮的企業(yè)稅部分，可是先是增值稅中央分享 75%，然后是中央?yún)⑴c企業(yè)所得稅和個人所得稅收入的分享，由最初五五分成還發(fā)展到六四分成，地方通過發(fā)展企業(yè)獲取財政收入的積極性降低。土地方面的稅收基本歸地方，加上房地產(chǎn)形勢向好，土地財政就從十來年前快速膨脹，成為地方強(qiáng)有力的財政支柱?？梢哉f，地方財權(quán)事權(quán)不對等，只要存在財政缺口，地方就會積極尋找新的稅源。上繳中央導(dǎo)致土地財政，解決方案如果是把土地收入再上繳中央，只會逼迫地方政府再找新渠道。

　　第三個方案是供地主體多元化的方案，政府征收公益部分，規(guī)劃圈內(nèi)的集體和農(nóng)戶供應(yīng)其他部分。多元主體供應(yīng)的市場價格自然比壟斷供應(yīng)要低，只是當(dāng)前的土地管理制度需要大的修改。另外，集體如何避免代理人的道德風(fēng)險還需要通過內(nèi)部民主決策機(jī)制來完成，當(dāng)然小集體的這種機(jī)制比國有下的所有制完全虛位要好建立得多。

　　其實第三個方案的供地方式，是世界上其他國家都普遍實施的做法，面臨的是政府與市場重新劃分界限問題。關(guān)鍵是，這不正是我國改革成功的最主要經(jīng)驗嗎？其實從我國改革的大方向來考慮，方案優(yōu)劣一目了然，剩下的只是改革的決心。

中國建設(shè)報·中國住房